Rapport d'activité 2023

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Entretien

avec Didier Migaud

Président de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique

Les chiffres clés

de l’année 2023

Les événements marquants

de l’année 2023

Le bilan des dix ans

des lois transparence

Un fonctionnement collégial et indépendant

La Haute Autorité pour la transparence de la vie publique ne reçoit ni ne sollicite aucune instruction d’aucune autorité. Son indépendance est garantie par le fonctionnement de son collège et son autonomie administrative et financière.

Les missions de la Haute Autorité

Accompagner, conseiller et sensibiliser

En savoir plus

Contrôler le patrimoine et les intérêts des responsables publics

Contrôler les mobilités professionnelles entre les secteurs public et privé

Encadrer la représentation d’intérêts

Les propositions 2023

22 propositions pour permettre une meilleure application de la loi et un approfondissement du cadre d’intégrité.

Le rapport d’activité 2023

La synthèse
du rapport d’activité 2023

Propositions du rapport d’activité 2023

I. Renforcer les prérogatives de contrôle de la Haute Autorité

Doter la Haute Autorité d’un pouvoir de sanction administrative en cas de non-dépôt d’une déclaration de situation patrimoniale ou d’intérêts par un responsable public ou d’une déclaration d’activités et de moyens par un représentant d’intérêts.

Permettre à la Haute Autorité d’exercer directement un droit de communication auprès des établissements bancaires ou financiers, des entreprises d’assurance ou de réassurance, des administrations, des collectivités territoriales et de toute personne chargée d’une mission de service public pour l’ensemble de ses missions de contrôle.

Permettre à la Haute Autorité d’exercer, dans le cadre de sa mission de contrôle des obligations des représentants d’intérêts, un droit de communication auprès des responsables publics visés par une action de représentation d’intérêts, ainsi qu’auprès des administrations de l’État, des collectivités territoriales, des entreprises, concédées ou contrôlées par l’État et les collectivités, et des établissements ou organismes de toute nature soumis au contrôle de l’autorité administrative.

Prévoir la possibilité, pour les agents de la Haute Autorité, de réaliser des auditions dans le cadre des contrôles des opérations de représentants d’intérêts.

Introduire, dans le cadre du contrôle des obligations déclaratives et déontologiques des représentants d’intérêts, un délit d’entrave aux missions des agents de la Haute Autorité.

Doter les agents de la Haute Autorité, dans le cadre des contrôles sur place, d’un pouvoir de copie de documents et de tout support d’information.

II. Faire évoluer le cadre juridique des déclarations de situation patrimoniale et d’intérêts

Réduire le délai de dépôt des déclarations d’intérêts des membres du Gouvernement auprès de la Haute Autorité à huit jours suivant leur nomination afin de prévenir le plus tôt possible d’éventuels risques de conflit d’intérêts et de sécuriser l’action gouvernementale.

Mettre fin à l’obligation des membres du Gouvernement de déposer une déclaration d’intérêts au terme de leurs fonctions.

Adopter une circulaire de politique pénale à destination des parquets relative à la poursuite et au traitement des infractions d’atteinte à la probité, aux fins d’harmoniser les pratiques pénales sur l’ensemble du territoire de la République.

III. Simplifier le cadre juridique de la gestion sans droit de regard des instruments financiers

Instaurer un seuil de 10 000 euros pour l’obligation faite à certains responsables publics de confier à un tiers la gestion sans droit de regard de leurs instruments financiers. En-deçà de ce seuil, seule une obligation de déclaration de détention d’instruments financiers serait requise.

Permettre la conservation en l’état des instruments financiers lorsque ceux-ci sont sans rapport avec le secteur d’activité de l’intéressé.

Introduire la possibilité de céder la totalité des instruments financiers susceptibles d’être soumis à l’obligation de gestion sans droit de regard dans un délai bref suivant la prise de fonctions, sur autorisation et sous contrôle de la Haute Autorité.

IV. Renforcer le contrôle des mobilités entre les secteurs public et privé

Étendre le champ de contrôle de la Haute Autorité sur les mobilités vers le secteur privé à certains agents, quel que soit leur statut, de certains EPIC de l’État tels que l’UGAP ou la Solideo, d’établissements publics spéciaux comme la Caisse des dépôts et consignations ainsi que d’agents d’établissements publics rattachés aux collectivités territoriales, tels que les offices publics de l’habitat.

Prévoir que les avis de la Haute Autorité en matière de contrôle des mobilités des agents publics soient systématiquement notifiés au référent déontologue qui s’est prononcé préalablement sur le projet de mobilité.

Prévoir que les sanctions listées à l’article L. 124-20 du code général de la fonction publique, applicables au non-respect des avis de la Haute Autorité, le soient également au non-respect des avis de l’autorité hiérarchique, et clarifier les modalités d’application desdites sanctions.

V. Modifier le dispositif d’encadrement de la représentation d’intérêts

Supprimer le critère d’initiative du représentant d’intérêts, pour étendre l’obligation de déclaration aux entrées en communication initiées par les responsables publics.

Préciser le champ des décisions publiques entrant dans le champ de l’encadrement de la représentation d’intérêts, en fonction de leur importance, par leur nature ou leurs effets.

Regrouper dans un texte unique la liste des responsables publics susceptibles d’être visés par des actions de représentation d’intérêts.

Simplifier les seuils déclenchant une obligation d’inscription, en appréciant le seuil minimal de dix actions au niveau de la personne morale et non par personne physique.

Soumettre les représentants d’intérêts à une obligation déclarative semestrielle.

Autoriser les déclarations consolidées pour les groupes de sociétés.

Préciser dans les déclarations d’activités la décision publique visée par l’action de représentation d’intérêts ainsi que les fonctions précises du ou des responsables publics auprès desquels l’action de représentation d’intérêts a été menée.

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Les chiffres clés

de l’année 2023

COLLÈGE

Nombre de membres

13

GESTION ADMINISTRATIVE ET FINANCIÈRE

Budget annuel

9,6 M €

Agents permanents au 31 décembre 2023

71

Transparence

Pages vues

sur hatvp.fr

2,7 millions

LE CONSEIL ET L’ACCOMPAGNEMENT

Nombre d'appels et de courriels traités dans le cadre de l’assistance aux responsables publics et aux représentants d’intérêts

7 000

Interventions extérieures

35

LE CONTRÔLE DE LA SITUATION DES RESPONSABLES PUBLICS

Déclarations reçues

8 816

Relances

700

Injonctions

136

Dossiers transmis à la justice pour non-dépôt de déclaration

17

Déclarations contrôlées

3 536

Déclarations initiales entièrement conformes aux exigences d’exhaustivité, d’exactitude et de sincérité

56 %

Déclarations modificatives demandée

44 %

Rappels aux obligations déclaratives ou appréciations portées sur une déclaration rendue publique

1,5 %

LE CONTRÔLE DÉONTOLOGIQUE DES AGENTS ET RESPONSABLES PUBLICS

Avis rendus sur des projets de mobilité entre les secteurs public et privé

438

Avis de compatibilité

18 %

Avis de compatibilité avec réserves

77 %

Avis d’incompatibilité

5 %

L’ENCADREMENT DE LA REPRÉSENTATION D’INTÉRÊTS

Entités inscrites sur le répertoire au 31 décembre 2023

2 968

Fiches d’activités déclarées sur le répertoire au titre de l’exercice 2022

13 579

Contrôles clôturés

197

Contrôles des non-inscrits

dont 58 % ont abouti à une inscription sur le répertoire

120

Contrôles des déclarations

dont 100 % ont donné lieu à des modifications dans les déclarations

75

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Les événements marquants

de l’année 2023

2 février

Audition de Didier Migaud, président de la Haute Autorité, à l’Assemblée nationale par la commission d’enquête surles ingérences politiques, économiques et financières de puissances étrangères visant à influencer ou corrompre des relais d’opinion, des dirigeants ou des partis politiques français

15 février

Publication et bilan des déclarations d’intérêts et d’activités des députés de la XVI^e législature

3 avril

Date limite de dépôt des déclarations de situation patrimoniale de fin de mandat des 170 sénateurs de la série 1

6 avril

Audition de Didier Migaud à l’Assemblée nationale par la commission d’enquête relative aux révélations des Uber Files : l’ubérisation, son lobbying et ses conséquences

16-30 avril

Élections territoriales polynésiennes

10 mai

Publication de la doctrine de la Haute Autorité en matière de conflits d’intérêts publics

26 mai

Signature d’une convention de partenariat entre la Haute Autorité et le Centre national de la fonction publique territoriale

23 juin

4^e Rencontre annuelle des référents déontologues de la sphère publique

28 juin

Audition de Didier Migaud par la commission des lois de l’Assemblée nationale sur le rapport d’activité de la Haute Autorité

3 juillet

Publication du bilan de l’exercice 2022 des déclarations d’activités des représentants d’intérêts et des nouvelles lignes directrices relatives au répertoire des représentants d’intérêts

5 juillet

Audition de Didier Migaud par la commission des lois du Sénat sur le rapport d’activité 2022 de la Haute Autorité

20 juillet

Remaniement du Gouvernement de Madame Élisabeth Borne

24 septembre

Élections des sénateurs de la série 1

1^er octobre

Entrée en vigueur des nouvelles lignes directrices relatives au répertoire des représentants d’intérêts

4-5 octobre

Réunion du Réseau européen d’éthique publique en Slovénie

11 octobre

Colloque à l’occasion des dix ans de la Haute Autorité sur le thème « La probité dans la vie publique : dix ans après les lois transparence, quelles avancées et quels nouveaux défis ? »

18 octobre

Audition de Didier Migaud devant le Comité national pour le renforcement de l’éthique et de la vie démocratique dans le sport

22-23 novembre

Mission d’appui européenne auprès de la Commission de prévention de la corruption de Macédoine du Nord

4 décembre

Date limite de dépôt des déclarations de situation patrimoniale et des déclarations d’intérêts et d’activités des sénateurs
de la série 1

21 décembre

Publication des déclarations de situation patrimoniale et des déclarations d’intérêts des membres du Gouvernement de Madame Élisabeth Borne

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I. Accompagner, conseiller, sensibiliser : poursuivre le développement d’une culture forte de l’intégrité en France et à l’international

L’actualité politique et électorale (élection à l’Assemblée de la Polynésie française, remaniement ministériel, élections sénatoriales) a justifié un accompagnement particulier des responsables publics en 2023. Aussi, la Haute Autorité a organisé des campagnes ciblées pour sensibiliser les responsables publics à leurs obligations déclaratives et déontologiques (sénateurs sortants, nouveaux sénateurs, dirigeants du secteur sportif).

S’agissant des représentants d’intérêts, des sessions d’information ont également été organisées pour les sensibiliser à leurs obligations déclaratives, mais aussi leur présenter les nouvelles lignes directrices du répertoire publiées par la Haute Autorité pour tenir compte de l’extension du répertoire à l’échelon local notamment.

En 2023, les services de la Haute Autorité ont traité 7 000 appels et courriels dans le cadre de sa mission d’accompagnement et de conseil aux responsables publics et aux représentants d’intérêts.

Désormais bien identifiée par les administrations et les collectivités territoriales, la Haute Autorité a rendu 27 avis déontologiques destinés à conseiller des responsables publics (élus locaux notamment) ou des institutions qui l’avaient saisie spontanément à titre confidentiel.

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II. Contrôler le patrimoine et les intérêts des responsables publics pour assurer l’intégrité de l’action publique

En 2023, le renouvellement des sénateurs de la série 1 et les changements intervenus dans la composition du Gouvernement et des cabinets ministériels, ainsi que le renouvellement de l’Assemblée et du Gouvernement de la Polynésie française, ont particulièrement mobilisé la Haute Autorité.

Ainsi, 8 816 déclarations ont été reçues, un nombre toutefois plus faible que les années précédentes en raison d’une moindre actualité électorale et politique qu’en 2022 (marquée par les élections présidentielles et législatives). La Haute Autorité a procédé à 700 relances et adressé 136 injonctions à des responsables publics qui n’avaient pas déposé leurs déclarations. 17 dossiers ont été transmis au Procureur de la République pour ce motif.

La Haute Autorité a contrôlé 3 536 déclarations, dont 115 émanant de membres du Gouvernement. Toutes déclarations confondues, le respect des exigences d’exhaustivité, d’exactitude et de sincérité imposées par la loi s’est avéré, en 2023, sensiblement en hausse par rapport à 2022 : 56,1 % des déclarations ont d’emblée satisfait à ces exigences (contre 33,2 % en 2022). Seuls 1,4 % des responsables publics contrôlés ont fait l’objet d’un rappel ferme à leurs obligations déclaratives, tandis que 0,1 % des déclarants ont vu leur déclaration faire l’objet d’une appréciation publique de la part de la Haute Autorité. Aucune infraction pénale n’a été relevée à l’issue du contrôle des déclarations. Ces résultats témoignent d’un meilleur ancrage dans la culture politique et administrative des obligations déclaratives, des efforts de conformité manifestés par les responsables publics, ainsi que de l’intérêt des démarches d’accompagnement et de conseil entreprises par la Haute Autorité au cours de ces dernières années.

35,8 % des responsables publics dont la déclaration d’intérêts a été contrôlée se sont vu prescrire par la Haute Autorité des mesures visant à prévenir un risque de conflit d’intérêts.

Enfin, la Haute Autorité a rendu publiques 4 818 déclarations (dont 3 477 mises en ligne sur son site, les autres étant mises à la disposition des électeurs pour consultation dans les préfectures.). Au 31 décembre 2023, 12 112 déclarations étaient disponibles à la consultation.

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III. Contrôler les mobilités professionnelles entre les secteurs public et privé pour prévenir les risques d’ordre pénal et déontologique

En dépit d’une moindre actualité politique et électorale qu’en 2022, l’activité de contrôle des mobilités entre les secteurs public et privé s’est maintenue à un niveau élevé en 2023 (438 avis rendus, dont 69 % sur des projets de mobilité vers le secteur privé).

Le remaniement ministériel intervenu en juillet 2023 a occasionné de nombreuses saisines liées à la nomination de conseillers ministériels. La Haute Autorité a également rendu 30 avis sur des projets de mobilité vers le secteur privé d’anciens membres du Gouvernement.

Sur l’ensemble des avis rendus par la Haute Autorité, 95 % ont été des avis de compatibilité, dont plus des deux tiers accompagnés de réserves. La hausse de la part des avis de compatibilité avec réserves, qui concerne principalement les avis préalables à la nomination, est le fait d’une appréciation plus fine des risques, résultant de l’expérience acquise par la Haute Autorité depuis 2020, ainsi que de la volonté de préserver aussi bien le fonctionnement de l’administration que les intérêts des personnes qui souhaitent rejoindre ou quitter la fonction publique. Sans obérer le projet de mobilité, les réserves permettent de contenir les risques de nature pénale ou déontologique qu’il peut présenter et d’en protéger l’ensemble des parties prenantes.

Seule une très faible proportion des projets de mobilité a fait l’objet d’avis d’incompatibilité (5 %, pour des projets de mobilité vers le secteur privé uniquement). Il s’agit à chaque fois de protéger les personnes concernées en évitant que leur impartialité puisse être mise en cause, voire qu’elles fassent l’objet de poursuites pénales. Ce faisant, l’indépendance et l’impartialité de l’administration ont été préservées, ainsi que son image et celle des entreprises concernées.

La qualité des dossiers de saisine s’améliore alors même que certaines administrations sont confrontées à des difficultés persistantes (c’est le cas par exemple lorsque le référent déontologue n’a pas été désigné). En 2023, la part des avis d’irrecevabilité, d’incompétence ou de non-lieu à statuer rendus par la Haute Autorité a ainsi augmenté (elle s’est élevée à 13 %, contre 3,8 % en 2022), alors qu’elle décroissait régulièrement depuis 2020.

La détection des défauts de saisine et le suivi des avis formulés par la Haute Autorité constituent des aspects essentiels du contrôle, dont ils garantissent la pleine effectivité. Si les avis d’incompatibilité font l’objet d’un suivi systématique, le suivi des avis de compatibilité avec réserves n’a pu être mené avec exhaustivité faute de disposer de moyens suffisants. Plus de 40 dossiers ont toutefois été suivis et la Haute Autorité s’est auto-saisie à dix reprises. Aucune infraction pénale n’a été constatée dans le cadre de ces suivis (contre quatre en 2022).

Afin de renforcer la diffusion de sa doctrine, de participer à assurer la cohérence de l’action déontologique administrative et de favoriser les bonnes pratiques, la Haute Autorité a publié sur son site 111 avis (contre 38 en 2022).

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IV. Encadrer la représentation d’intérêts pour renforcer la transparence sur la prise de décision publique

Les représentants d’intérêts inscrits au répertoire avaient, pour la plupart d’entre eux, jusqu’au 31 mars 2023 pour effectuer leur déclaration annuelle au titre de l’année 2022. Seuls 56 % se sont mis en conformité dans les délais impartis. Après de nombreuses relances amiables par les services de la Haute Autorité, ce taux a atteint 90,5 % en mai 2023.

L’année 2023 a été marquée par une forte diminution du nombre de notifications de manquement (79 contre 87 en 2022) et de mises en demeure (cinq contre 76 en 2022) pour non-dépôt de déclarations, signe à la fois de l’efficacité du travail de relance réalisé par la Haute Autorité et d’une meilleure connaissance du dispositif par les représentants d’intérêts. Six dossiers ont toutefois été transmis au Procureur de la République.

Le bilan des déclarations des représentants d’intérêts effectuées en 2023 a révélé un nombre croissant de fiches d’activités déclarées (13 579 contre 11 105 l’année précédente) et une amélioration de la qualité des déclarations. Entre l’entrée en vigueur de l’extension du répertoire le 1^er juillet 2022 et le dernier bilan du répertoire, 431 nouvelles entités se sont inscrites (pour plus de la moitié, des sociétés et des chambres consulaires). Près de 80 % d’entre elles ont déclaré être actives à l’échelon local. Les responsables et agents publics concernés par l’extension ont été cités 3 673 fois dans les fiches d’activités déclarées. La Haute Autorité relève cependant des difficultés persistantes d’appropriation de cette réforme, en particulier pour les représentants d’intérêts agissant au niveau local. Cette évolution met en évidence les insuffisances et les limites juridiques du dispositif d’encadrement de la représentation d’intérêts déjà identifiées par la Haute Autorité.

L’année 2023 se caractérise par une nette progression du nombre de contrôles des représentants d’intérêts (234 contrôles lancés, contre 163 en 2022). La hausse (+ 43,6 %) s’explique notamment par la mise en œuvre de contrôles d’entités susceptibles de réaliser des actions de représentation d’intérêts au niveau local.

153 contrôles ont été initiés à l’endroit d’entités non-inscrites en 2023. Parmi les 120 contrôles clôturés, 58,3 % ont abouti à une inscription sur le répertoire. 79 contrôles de déclarations annuelles d’activités ont été initiés en 2023 et 75 ont été clôturés (tous ont entraîné des modifications des fiches d’activités concernant l’identité de l’entité, la fiche d’activités et/ou les moyens alloués à la représentation d’intérêts, permettant aux citoyens d’accéder à une information plus précise et utile). Trois contrôles ont par ailleurs porté sur les obligations déontologiques auxquelles sont soumis les représentants d’intérêts.

Enfin, la Haute Autorité a publié en juillet 2023 une nouvelle version des lignes directrices du répertoire, entrée en vigueur le 1^er octobre, qui tient compte de l’extension du répertoire et vise à préciser et simplifier le dispositif pour faciliter son appropriation par les représentants d’intérêts. L’objectif est également de le rendre plus lisible et d’avoir une vision plus juste et plus précise de l’activité de lobbying, dans l’attente des évolutions structurelles souhaitées par la Haute Autorité.

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Rapport d'activité 2023

Entretien

avec Didier Migaud

Les chiffres clés

de l’année 2023

Les événements marquants

de l’année 2023

Le bilan des dix ans

des lois transparence

Un fonctionnement collégial et indépendant

Les missions de la Haute Autorité

Accompagner, conseiller et sensibiliser

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Contrôler le patrimoine et les intérêts des responsables publics

Contrôler les mobilités professionnelles entre les secteurs public et privé

Encadrer la représentation d’intérêts

Les propositions 2023

Entretien

Avec Didier Migaud

Propositions du rapport d’activité 2023

I. Renforcer les prérogatives de contrôle de la Haute Autorité

II. Faire évoluer le cadre juridique des déclarations de situation patrimoniale et d’intérêts

III. Simplifier le cadre juridique de la gestion sans droit de regard des instruments financiers

IV. Renforcer le contrôle des mobilités entre les secteurs public et privé

V. Modifier le dispositif d’encadrement de la représentation d’intérêts

Les chiffres clés

de l’année 2023

COLLÈGE

GESTION ADMINISTRATIVE ET FINANCIÈRE

Transparence

LE CONSEIL ET L’ACCOMPAGNEMENT

LE CONTRÔLE DE LA SITUATION DES RESPONSABLES PUBLICS

LE CONTRÔLE DÉONTOLOGIQUE DES AGENTS ET RESPONSABLES PUBLICS

L’ENCADREMENT DE LA REPRÉSENTATION D’INTÉRÊTS

Les événements marquants

de l’année 2023

I. Accompagner, conseiller, sensibiliser : poursuivre le développement d’une culture forte de l’intégrité en France et à l’international

II. Contrôler le patrimoine et les intérêts des responsables publics pour assurer l’intégrité de l’action publique

III. Contrôler les mobilités professionnelles entre les secteurs public et privé pour prévenir les risques d’ordre pénal et déontologique

IV. Encadrer la représentation d’intérêts pour renforcer la transparence sur la prise de décision publique