Rapport sur l’encadrement de la représentation d’intérêts

L’encadrement de la représentation d’intérêts
– Bilan, enjeux de l’extension du répertoire à l’échelon local et propositions

La Haute Autorité pour la transparence de la vie publique publie un rapport sur l’encadrement de la représentation d’intérêts. Elle y dresse le bilan du répertoire depuis sa création, présente les enjeux de son extension à l’échelon local, le 1^er juillet 2022, et formule 16 propositions d’évolution pour améliorer et sécuriser un dispositif dont les insuffisances risquent sinon de s’accentuer.

Des avancées incontestables mais des insuffisances persistantes qui nuisent à la transparence de la décision publique

La loi du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique, dite loi Sapin II, a confié à la Haute Autorité la gestion d’un répertoire des représentants d’intérêts. Quatre ans après la mise en œuvre du dispositif, les avancées en matière de transparence de l’activité des représentants d’intérêts sont incontestables. Outre une information plus précise sur les actions d’influence, le répertoire met à disposition des informations inédites, utiles aux citoyens. Au 1^er juillet 2021, le répertoire enregistrait ainsi plus de 39 000 activités de lobbying menées par 2 300 entités.

Le cadre législatif et réglementaire en vigueur, source de difficultés d’appropriation par les acteurs concernés, limite toutefois la portée du dispositif. Le rapport identifie notamment :

• le critère de l’initiative, qui ne permet de prendre en compte que les actions menées à l’initiative du représentant d’intérêts : ce critère empêche la traçabilité de toutes les actions d’influence et conduit à une rupture d’égalité entre les entités importantes, souvent sollicitées par les pouvoirs publics pour exprimer leur opinion sur un projet et qui, dans ce cas de figure, n’ont pas à déclarer d’action de représentation d’intérêts, et les entités plus modestes, qui ne sont pas invitées spontanément à présenter leur point de vue et doivent, de ce fait, déclarer toutes leurs actions ;
• le champ des décisions publiques visées, insuffisamment précis, notamment en ce qu’il concerne la loi, le règlement et « les autres décisions publiques» ;
• la comptabilisation des actions de représentation d’intérêts au niveau de chaque personne physique : le lobbying étant principalement réalisé au bénéfice de personnes morales (sociétés, associations etc.), ces actions devraient être comptabilisées au niveau de la personne morale elle-même ou d’un groupe de sociétés ;
• l’imprécision des informations à déclarer, concernant notamment la décision ou la disposition faisant l’objet d’une action d’influence, ainsi que les personnes rencontrées.

Des difficultés démultipliées par l’extension du répertoire à l’échelon local

La loi Sapin II a prévu d’étendre le répertoire des représentants d’intérêts aux collectivités locales. Initialement prévue au 1^er juillet 2018, cette extension a été repoussée à deux reprises par le Parlement et son application est désormais fixée au 1^er juillet 2022. Cette extension porterait le nombre de décideurs publics concernés à 19 000 personnes, contre 11 000 aujourd’hui, faisant du répertoire français l’un des plus étendus au monde.

A droit constant, les difficultés inhérentes au répertoire se trouveront dupliquées à l’échelon local et seront accrues par les spécificités de l’action publique territoriale. La densité et la continuité des relations entre les élus et les acteurs locaux y sont en effet plus élevées qu’au niveau national. Une autre spécificité du fonctionnement des collectivités réside dans le développement croissant des entreprises publiques locales et dans l’importance du tissu associatif pour prolonger l’action des collectivités en matière sociale, culturelle ou sportive.

L’extension du répertoire, telle que prévue aujourd’hui, risque ainsi de :

• faire peser des obligations déclaratives disproportionnées sur des représentants d’intérêts (très petites, petites et moyennes entreprises ; petites associations) à la fois plus nombreux et aux moyens plus faibles que les acteurs nationaux ;
• entraîner une lisibilité moindre des informations déclarées sur le registre, augmenté d’une masse nouvelle d’informations aux enjeux parfois limités, sans réel intérêt pour les citoyens ;
• porter atteinte à l’effet utile des contrôles menés par la Haute Autorité, au vu des moyens humains et financiers limités dont elle dispose.

Des propositions pour une mise en œuvre plus adaptée du dispositif

Une évolution du dispositif est nécessaire pour assurer sa pérennité et son efficacité. Elle apparaît comme un prérequis en vue de l’extension du répertoire à l’échelon local.

La Haute Autorité formule ainsi 16 propositions pour l’amélioration du dispositif, parmi lesquelles :

• la suppression du critère d’initiative exigé pour les actions à déclarer ;
• la simplification des seuils déclenchant une obligation d’inscription, en appréciant le seuil minimal de dix actions au niveau de la personne morale ;
• la clarification du champ des décisions publiques visées, à l’échelon national comme à l’échelon local.
• la précision de certaines informations à déclarer, comme la fonction des responsables publics rencontrés ou la décision publique concernée ;
• la substitution d’un rythme semestriel à un rythme annuel pour la déclaration d’activités ;
• l’attribution d’un pouvoir propre de sanction administrative à la Haute Autorité en cas de non-dépôt d’une déclaration d’activités par un représentant d’intérêts ;
• le rehaussement des seuils d’application de l’extension à 100 000 habitants pour les communes et établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, contre 20 000 actuellement, afin de rendre plus lisible le répertoire ;
• l’expérimentation du dispositif auprès de communes ou EPCI à fiscalité propre de moins de 100 000 habitants, volontaires, sur une durée de cinq ans, pour laisser le temps de saisir la diversité des situations locales et la complexité des enjeux.

La prise en compte de l’ensemble de ces propositions faciliterait grandement la mise en place de ce répertoire élargi et renforcerait son intérêt pour les citoyens.