Panorama des dispositifs d’encadrement du lobbying

La Haute Autorité a effectué une étude comparative sur l’encadrement du lobbying dans dix pays ainsi qu’au sein des institutions communautaires. Cette analyse permet de mettre en lumière les meilleures pratiques et de dégager les principaux critères indispensables à la mise en place d’un cadre sécurisé entourant les pratiques de lobbying.

Près de la moitié des pays membres de l’OCDE ont déjà adopté des textes législatifs et réglementaires relatifs aux activités de lobbying. Entre 1946, date d’entrée en vigueur du premier Lobbying Act aux Etats Unis, et le début des années 2000, seuls quatre pays disposaient d’une réglementation sur les pratiques de lobbying. Depuis 2005, une dizaine d’autres ont adopté une législation nationale instaurant un registre des lobbies unique, obligatoire, et accessible en ligne à tous les citoyens.

La Haute Autorité a recensé les réglementations étrangères en matière d’encadrement du lobbying, et étudié onze de ces dispositifs : Etats-Unis, Allemagne, Australie, Canada, Lituanie, Pologne, Taiwan, Slovénie, Royaume-Uni, Chili, Irlande, et institutions communautaires. Cette analyse permet de dégager cinq critères déterminants dans la mise en place d’un cadre de lobbying assurant un exercice sécurisé des activités de représentation d’intérêts auprès des décideurs publics :

• le périmètre des catégories de lobbyistes qui sont tenus de s’enregistrer ;
• les décideurs publics concernés par les activités de lobbying ;
• les informations devant être déclarées et la fréquence à laquelle elles doivent être mises à jour ;
• les engagements déontologiques auxquels sont soumis les représentants d’intérêts une fois inscrits au registre ;
• la structure en charge de contrôler le respect des obligations déclaratives et déontologiques et le régime de sanctions applicable aux représentants qui manqueraient à leurs obligations.

Quels sont les lobbyistes qui ont l’obligation de s’inscrire au registre ?

Les États-Unis, l’Irlande et le Canada prennent en compte toutes les personnes morales de droit privé et toutes les personnes physiques, que ce soient des lobbyistes professionnels ayant pour objet d’exercer des activités de lobbying au nom d’un client, ou des lobbyistes intervenant au sein de sociétés ou organisations. Par exemple, la législation canadienne différencie les « lobbyistes-conseils » des « lobbyistes salariés ».

A l’inverse, au Royaume-Uni et en Australie, le périmètre retenu ne prend en compte que les représentants d’intérêts agissant au nom de clients, excluant ainsi toutes les entreprises, associations, organisations et syndicats faisant du lobbying pour leur propre compte.

D’autres législations proposent une définition plus générale de ce que constitue une activité de lobbying (Pologne, Lituanie, Chili), laissant ainsi place à l’interprétation quant aux catégories de représentants d’intérêts qui sont tenus de s’enregistrer.

Qui sont les décideurs publics concernés ?

Aux Etats-Unis et au Canada, les législations dressent une liste détaillée des responsables publics susceptibles d’être des « cibles de lobbying », allant des plus hauts représentants de l’exécutif et du pouvoir législatif, jusqu’à tous les échelons de l’administration.

A l’inverse, d’autres législations ont un périmètre beaucoup plus restreint, comme l’Allemagne, où seuls les membres du Bundestag et du gouvernement fédéral sont pris en compte.

Quelles informations sont déclarées et à quelle fréquence ?

L’inscription au registre constitue, dans la plupart des pays étudiés, un préalable obligatoire à la mise en œuvre d’une activité de représentation d’intérêts. Aux Etats-Unis et au Canada, l’enregistrement se fait toujours au nom de l’entité bénéficiaire. Un lobbyiste qui représenterait plusieurs clients doit ainsi effectuer un enregistrement pour chacun d’entre eux. Le registre canadien propose un formulaire d’inscription adapté à chaque catégorie de représentants d’intérêts, dans lequel doit figurer des renseignements détaillés sur le lobbyiste, l’entité qu’il représente, et les activités de lobbying qu’il compte mener, en précisant notamment les sujets d’intérêts et les résultats visés par ces activités.

Après la déclaration initiale effectuée, les informations figurant sur le registre doivent être régulièrement mises à jour. Dans la plupart des pays, cette responsabilité pèse sur les représentants d’intérêts. Aux Etats-Unis par exemple, chaque lobbyiste enregistré doit fournir, tous les quatre mois, un rapport détaillé incluant notamment des informations financières précises sur les dépenses engagées pour chaque client représenté. Au Canada, des « rapports mensuels de communication » doivent mentionner toutes les rencontres effectuées avec un responsable public au cours du mois écoulé, et préciser les sujets abordés lors des échanges. Dans certains pays, cette obligation de mise à jour des informations pèse sur les responsables publics. C’est le cas à Taiwan, en Pologne, au Chili et en Slovénie. Tous les responsables publics slovènes doivent ainsi, chaque fois qu’ils sont contactés par un représentant d’intérêt, remplir une fiche détaillée précisant les sujets abordés lors des échanges.

Quel engagement déontologique des représentants d’intérêts ?

L’Australie, le Canada, la Lituanie l’Irlande et le Registre de transparence européen ont un code de conduite que les représentants d’intérêts sont tenus de respecter une fois enregistrés. Des sanctions sont prévues en cas de manquement au code. Au Canada par exemple, toute violation au code déclenche automatiquement une enquête du Commissariat au Lobbying suivi d’un rapport au Parlement rendu public.

Quel régime de sanctions pour les représentants qui manqueraient à leurs obligations ?

En Lituanie, en Slovénie, en Irlande et au Canada, la gestion du registre, ainsi que le contrôle des obligations déclaratives et déontologiques sont confiés à une institution indépendante investie de pouvoirs d’enquêtes et de sanction. Le non-respect des dispositions prévues par la loi entraîne des sanctions proportionnées (suspension du registre et interdiction d’exercer des activités de lobbying pendant une période donnée, amende) ou des poursuites judiciaires pouvant mener, dans les cas les plus graves, à une peine d’emprisonnement.