Le conflit d’intérêt public-public, une exception française

Défini par l’article 2 de la Loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique, un conflit d’intérêt est, en France, « une situation d’interférence entre un intérêt public et des intérêts publics ou privés qui est de nature à influencer ou à paraître influencer l’exercice indépendant, impartial et objectif d’une fonction ». Les intérêts publics y apparaissent ainsi potentiellement pluriels et susceptible d’entrer en contradiction d’une manière telle qu’un responsable public n’apparaîtrait plus indépendant, objectif et impartial.

Cette possibilité, d’un conflit d’intérêt « public-public » ne paraît pas exister dans la plupart des autres systèmes juridiques.

Les dispositions en vigueur dans d’autres pays

De nombreux pays, comme l’Allemagne (GRECO, Rapport du Quatrième Cycle d’Évaluation sur l’Allemagne 2015, p. 16.), le Danemark (GRECO, Rapport du Quatrième Cycle d’Évaluation sur le Danemark 2014, p. 14.) et l’Italie (GRECO, Rapport du Quatrième Cycle d’Évaluation sur l’Italie 2017, p. 16.) ne définissent pas le concept de conflit d’intérêt . En Suède (GRECO, Rapport du Quatrième Cycle d’Évaluation sur la Suède 2013, p. 15.), il n’existe pas non plus de définition générale du concept mais la loi sur le Riksdag (Parlement) précise que nul ne peut être présent à une session de la Chambre lorsqu’une question en délibération le concerne lui personnellement ou un associé proche. Cette disposition s’applique aux conflits d’intérêts issus d’intérêts privés ou d’activités de tiers avec lequel le parlementaire est en association étroite (famille, associés d’affaires, etc.).

Aux États-Unis, le conflit d’intérêts est généralement défini (GRECO, Rapport du Quatrième Cycle d’Évaluation sur les États-Unis 2017, p. 15.) comme une situation dans laquelle les intérêts financiers privés d’un responsable public entrent en conflit ou semblent entrer en conflit avec l’intérêt public. Dans le code d’éthique de la Chambre des représentants, la notion de « conflit d’intérêts » désigne une situation dans laquelle la conduite d’un responsable public dans l’exercice de ses fonctions entre en conflit avec ses affaires économiques privées. Pour la branche exécutive, le Bureau pour l’Éthique Gouvernementale (OGE) prévoit des dispositions similaires : un agent public ne doit pas détenir des intérêts financiers qui entrent en conflit avec l’accomplissement consciencieux de ses missions (OGE, Standards of Ethical Conduct for Employees of the Executive Branch 2017, p.1.). De surcroît, il ne doit pas s’engager dans des activités ou des emplois extérieurs qui sont en conflit avec les responsabilités et les devoirs officiels du gouvernement (OGE, Standards of Ethical Conduct for Employees of the Executive Branch 2017, p.2.). Les principes de l’OGE s’appuient sur le Code des États-Unis (United States Code, Title 18, § 208 “Acts affecting a personal financial interest.”) qui interdit à un membre de la branche exécutive de participer personnellement et de manière substantielle à une affaire gouvernementale particulière qui affectera ses propres intérêts financiers, ou ceux de ses proches et de personnes ou organisations associées.

Au Canada, la loi sur les conflits d’intérêts de 2006 dispose qu’un titulaire de charge publique se trouve en situation de conflit d’intérêts lorsqu’il exerce un pouvoir officiel ou une fonction officielle qui lui fournit la possibilité de favoriser son intérêt personnel ou celui d’un parent ou d’un ami ou de favoriser de façon irrégulière celui de toute autre personne. Cependant, la définition ne couvre pas les décisions ou affaires de portée générale, ou touchant le titulaire de charge publique faisant partie d’une vaste catégorie de personnes, ou bien touchant la rémunération ou les avantages sociaux du titulaire. On note néanmoins que, bien que l’activité financière en soit un volet important, elle n’est pas la seule source éventuelle de situations de conflit d’intérêts. Dans ce sens, la conception canadienne du conflit d’intérêt est plus étendue que l’américaine mais elle ne couvre pas le conflit d’intérêt public-public.

Au Royaume-Uni (GRECO, Rapport du Quatrième Cycle d’Évaluation sur le Royaume-Uni 2013, p. 12.) , les éventuels conflits d’intérêts impliquant des membres du Parlement sont visés par les Codes de conduite de chaque Chambre. Les membres doivent être guidés par l’intérêt public et trancher tout conflit entre leur intérêt personnel et l’intérêt public en faveur de ce dernier. L’intérêt public y est indivisible. De ce fait, des conflits entre intérêts publics divergents ne sont pas prévus. Pour les ministres, il existe également un code de conduite qui appelle les membres du gouvernement à veiller à ce qu’aucun conflit ne surgisse, ou ne semble surgir, entre leurs devoirs publics et leurs intérêts privés (Cabinet Office, Ministerial Code 2016, p. 1.).

Enfin, au Brésil, la loi sur les conflits d’intérêts de 2013 définit le terme comme une situation, créée par la confrontation entre intérêts publics et privés, qui porte atteinte à l’intérêt collectif ou influence, de manière inappropriée, l’exercice de la fonction publique. En Espagne, suite aux recommandations formulées par le GRECO (Rapport du Quatrième Cycle d’Évaluation sur l’Espagne 2014, p. 16.), une loi sur les conflits d’intérêt a également été adoptée en 2015. Elle définit la notion et détaille les situations problématiques. Cependant, la possibilité d’un conflit entre des intérêts publics n’a pas été retenue (Boletin Oficial del Estado, Ley 3/2015, de 30 de marzo, reguladora del ejercicio del alto cargo de la Administración General del Estado, article 11.).

Dans tous ces pays, malgré des traditions juridiques très diverses, la possibilité d’un conflit entre intérêts publics n’est pas envisagée.

Les définitions et standards à l’échelle internationale

Des définitions du concept de conflit d’intérêt ont également été élaborées par des organisations internationales, des institutions européennes et des organisations non-gouvernementales. Pour l’OCDE (OECD, Managing Conflict of Interest in the Public Sector: A Toolkit 2005, p. 13.), un conflit d’intérêts implique un conflit entre la mission publique et les intérêts privés d’un agent public, dans lequel l’agent possède à titre privé des intérêts qui pourraient influencer indûment la façon dont il s’acquitte de ses obligations et de ses responsabilités. Cette définition est une référence en matière de lutte contre la corruption.

Le Parlement européen (Code de conduite en matière d’intérêts financiers et de conflits d’intérêts, Article 3.) établit qu’un conflit d’intérêts existe lorsqu’un député européen a un intérêt personnel qui pourrait influencer indûment l’exercice de ses fonctions. Il note qu’il n’y a pas de conflit d’intérêts lorsque le député tire un avantage du seul fait d’appartenir à la population dans son ensemble ou à une large catégorie de personnes.

Dans son « glossaire anti-corruption », l’ONG Transparency International définit un conflit d’intérêt comme une situation dans laquelle un individu ou l’entité pour laquelle il travaille, qu’il s’agisse d’un gouvernement, d’une entreprise, d’un média ou d’une organisation de la société civile, est confronté au choix entre les devoirs et les obligations de sa fonction et ses propres intérêts privés. Dans les trois cas cités, les potentiels conflits entre intérêts publics ne sont pas envisagés.