Depuis quand les Etats-Unis disposent-ils d’un registre recensant les « agents étrangers » ?

Dès 1938, les Etats-Unis adoptent le Foreign Agents Registration Act (FARA) qui instaure un registre séparé pour les représentants d’intérêts travaillant pour le compte d’un mandant étranger.

Le registre est administré par le Département de la justice (DOJ) et s’inscrit dans un cadre législatif qui vise à promouvoir la transparence du processus démocratique, aux côtés de deux autres lois :

• Le Lobbying Disclosure Act (LDA) adopté en 1995 qui impose aux lobbyistes menant des activités d’influence visant des responsables publics fédéraux (président, vice-président, membre du Congrès, employé travaillant pour une commission ou un membre du Sénat ou de la chambre des représentants) d’inscrire leur identité, les thématiques de leurs activités de lobbying et le budget alloué à ces activités sur un registre tenu par le bureau de la chambre des représentants et du Sénat.
• Le Federal Election Campaign Act (FECA) adopté en 1971 qui interdit les contributions financières, donations et dépenses sollicitées, dirigées, reçues ou effectuées directement ou indirectement par un ressortissant étranger non résident ou par un mandant étranger en lien avec des élections fédérales, étatiques ou locales.

Quel est le champ d’application du FARA ?

Le FARA a un champ d’application très large et établit une obligation d’inscription au registre pour toute personne :

• qui agit pour le compte d’un mandant étranger (gouvernement, parti politique, entreprise, ONG, think-tank, individu étranger),
• dans le but de mener des actions politiques aux Etats-Unis ou d’influencer un fonctionnaire ou le public américain.

Il n’existe pas de seuil d’activité pour le déclenchement de l’obligation d’inscription au registre. L’agent agissant pour un mandant étranger doit s’inscrire dans les 10 jours suivant l’accord conclu avec le mandant étranger et préalablement à toute activité pour le compte du mandant étranger. Au deuxième semestre 2021, 492 déclarants actifs, représentant 749 mandants étrangers, été inscrits au registre du FARA.

Une demande d’avis consultatif peut être adressée par écrit à l’unité FARA si elle concerne une situation concrète et spécifique afin de savoir si les dispositions du FARA trouvent à s’appliquer au cas d’espèce.

Quelles informations doivent être inscrites au registre des agents étrangers ?

Le FARA requiert de décrire intégralement les activités effectuées par l’agent au nom d’un mandant étranger et de déclarer tous les contacts et communications établis auprès de n’importe quel responsable public ainsi que le budget consacré à ces activités.

A quelle fréquence doivent se faire les déclarations au registre ?

Les déclarations doivent être mises à jour tous les six mois et dès qu’il y a changement concernant les informations enregistrées.

Quels sont les moyens de contrôle et de sanction de ces obligations ?

L’unité en charge de la mise en œuvre du FARA assiste le Federal Bureau of Investigation (FBI) dans les enquêtes liées au FARA. Elle peut aussi envoyer une notification d’obligation d’inscription au registre du FARA aux individus qu’elle identifie comme entrant dans le champ d’application du FARA.

En 2016, un rapport a été présenté par l’inspecteur général du DOJ soulignant une régression du nombre d’inscrits au registre dans les deux dernières décennies et le peu de poursuites effectuées en application du FARA. Les poursuites en application du FARA se sont intensifiées depuis. En cas de violation des provisions du FARA, l’agent s’expose à une peine d’emprisonnement de 5 ans et à 250 000 dollars d’amende. Entre 1988 et 2020, le DOJ a engagé 13 procédures pénales contre 14 organisations ou individus qui se sont conclues par 13 condamnations.

Par exemple, en 2021 la cour fédérale américaine a imposé une amende de plus de 15 millions de dollars au lobbyiste Imaad Zuberi, pour avoir exercé ses activités en violation du FARA. Imaad Zuberi avait en effet falsifié des documents afin de dissimuler son travail en tant qu’agent étranger tout en faisant du lobbying auprès de hauts fonctionnaires du gouvernement américain.

Existe-t-il des exemptions à l’obligation d’inscription au registre ?

Le FARA prévoit plusieurs exemptions notamment pour les diplomates, les activités religieuses, scolaires, académiques, artistiques ou scientifiques, et certaines activités liées à la défense de gouvernements étrangers essentiels à la défense des États-Unis.

Les activités commerciales pour le compte de mandants étrangers qui sont des activités privées, non politiques et qui ne servent pas de manière prédominante un intérêt étranger sont également exemptées.

De plus, une exemption est prévue pour les avocats représentant un mandant étranger devant les tribunaux américains et s’étend aux activités autres que celles liées aux procédures juridiques, tant que ces activités ne dépassent pas les limites de la représentation légale normale d’un client dans le cadre de l’affaire.

Enfin, les lobbyistes enregistrés en application du LDA ne sont pas tenus de s’enregistrer au registre du FARA tant que le bénéficiaire principal des activités de lobbying n’est pas une entité étrangère (gouvernement, parti politique).

Quelles sont les réformes en cours ?

Le DOJ a publié un avis de proposition de réglementation (« Advance Notice of Proposed Rulemaking ») en décembre 2021, sollicitant des commentaires sur la modernisation des règlements d’application du FARA.

Cette proposition de loi de modernisation a pour objet la clarification de l’application de certaines exemptions, notamment l’exemption commerciale, et de mettre à jours certaines définitions.

Existe-t-il des modèles similaires au FARA dans d’autres pays ?

Depuis l’accord interinstitutionnel de 2021, le champ d’application du registre de transparence de l’Union européenne a été étendu et oblige les lobbyistes à préciser si leurs activités sont exercées au nom d’un Etat tiers. Le registre de transparence de l’Union européenne est par ailleurs l’un des seuls dispositifs à imposer aux ONG de renseigner leurs sources de financement.

L’approche américaine pour contrer l’influence étrangère a été une source d’inspiration en Australie qui a mis en place en 2018 le Foreign Influence Transparency Scheme (FITS) administré par le ministère de la Justice (Attorney General’s Department). Contrairement au FARA, la définition australienne du mandat étranger concerne uniquement les gouvernements étrangers et n’inclut pas les autres acteurs tels que les partis politiques, entreprises ou ONG étrangères. Cependant, les anciens ministres ont l’obligation à vie d’enregistrer toute activité qu’ils entreprennent au nom d’un mandant étranger, à moins qu’une exemption ne s’applique. Les sanctions en cas de violation du FITS vont d’amendes à des peines de prison de six mois à cinq ans.

Au Canada, comme pour l’Union européenne, le dispositif d’encadrement du lobbying est commun à celui des agents étrangers qui sont inscrits sur un seul et même registre. Un projet de loi instaurant un registre séparé est actuellement en cours de débat au parlement canadien.

En Israël, un registre des agents étrangers a été créé en 2016 et exige des entités à but non lucratif qui reçoivent des fonds d’entités politiques étrangères qu’elles déposent des rapports trimestriels.

Enfin, une loi encadrant l’influence étrangère, le Foreign Influence Registration Scheme (FIRS), est en cours d’adoption au Royaume-Uni.