La synthèse

Quel est l’objet de ce rapport et son champ de réflexion ?

Par courrier en date du 1er octobre 2014, le Président de la République a demandé à Jean-Louis Nadal, ancien procureur général près la Cour de cassation et président de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP), de dresser un état des lieux de la législation française en matière d’exemplarité publique au regard notamment des règles et pratiques mises en œuvre dans les autres grandes démocraties. Il lui était également demandé d’émettre des recommandations s’agissant tant des règles applicables aux responsables publics, en matière de probité et de transparence, que des moyens dont dispose la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique.

La réflexion a porté d’une part sur une première évaluation de la mise en œuvre des lois du 11 octobre 2013 relatives à la transparence de la vie publique et d’autre part sur les dispositions, aussi bien préventives que répressives, qui pourraient être améliorées pour renouer la confiance publique, qu’il s’agisse des membres du Gouvernement, d’élus ou de candidats au suffrage universel, de fonctionnaires ou de magistrats.

Quelle a été la démarche méthodologique suivie ?

Jean-Louis Nadal a souhaité inscrire l’élaboration de ces recommandations dans un processus le plus transparent  et rigoureux possible.

Afin de disposer de la vision la plus large de cette problématique de l’exemplarité des responsables publics, il a entendu environ quatre-vingts personnes venues d’horizons très divers et qui ont pu exprimer différents points de vue et transmettre une trentaine de contributions écrites.

Par ailleurs conscient que la plupart des sujets évoqués avaient déjà fait l’objet de précédents travaux, il s’est appuyé dessus à chaque fois que cela s’avérait pertinent.

Il a également procédé à l’analyse des dispositifs existants dans d’autres Etats étrangers par le biais, notamment, d’un déplacement à Londres pour examiner le système britannique et d’une enquête internationale réalisée en coopération avec le bureau de droit comparé du Service des affaires européennes et internationales du ministère de la Justice.

Quel est l’enjeu de cette réflexion ?

La confiance publique, celle que les citoyens ont dans leurs institutions, est une condition indispensable de la vitalité de notre démocratie. Sans elle, c’est la légitimité de l’action publique qui s’affaiblit, en un temps où l’intervention de la puissance publique est particulièrement nécessaire pour faire face aux difficultés économiques et sociales que traverse notre pays.

Cette confiance suppose que tous ceux qui représentent la République et agissent en son nom soient irréprochables dans l’accomplissement de leurs fonctions à l’heure où les citoyens sont désireux d’un surcroit de transparence démocratique et d’exemplarité républicaine.

Qu’est-ce que l’exemplarité des responsables publics ?

La notion d’exemplarité des responsables publics renvoie à deux idées nouvelles.

La catégorie des responsables publics, d’abord. Elle n’existe en tant que telle dans aucun texte législatif ou règlementaire mais elle correspond bien à une réalité reconnue par l’opinion publique. Elle réunit au sein d’un même ensemble les personnes qui exercent leurs fonctions dans la sphère publique, à savoir les membres du Gouvernement et leurs conseillers, les parlementaires, les députés européens, les élus locaux, les magistrats et les agents publics, fonctionnaires ou non.

L’exigence d’exemplarité, ensuite. La vocable est récent – jusqu’à présent, c’étaient les notions plus traditionnelles de probité, d’impartialité ou de déontologie qui était généralement préférées par les textes – et recouvre l’ensemble des règles déontologiques et des dispositifs de prévention qui visent à garantir le plus haut degré d’exigence professionnelle, donnant ainsi toute leur portée à nos principes républicains.

Quelles sont les principales orientations et les recommandations du rapport ?

Jean-Louis Nadal formule vingt propositions. Loin de procéder d’une simple juxtaposition de mesures distinctes les unes des autres, leur combinaison forme un ensemble cohérent en vue de parachever les réformes déjà engagées pour plus de probité et d’exemplarité publiques.

Ces vingt propositions s’articulent autour de quatre axes principaux :

1/ Guider l’action des responsables publics, afin de préciser le cadre déontologique dans lequel les responsables publics exercent leurs fonctions et de prévenir les éventuels manquements.

Cette logique de prévention devrait d’abord conduire à s’assurer que ceux qui aspirent aux plus hautes responsabilités publiques sont à jour de leurs obligations les plus élémentaires, ce qui signifie vérifier la situation fiscale des personnes pressenties pour entrer au gouvernement préalablement à leur nomination (proposition n°1), prévoir la délivrance d’un certificat de régularité fiscale pour les candidats à une élection nationale (proposition n°2) et mettre en place un contrôle déontologique préalable à la nomination des plus hauts responsables administratifs (propositions n°3 et 4).

Ce souci de prévention doit également permettre de donner à l’ensemble des personnes qui exercent des fonctions publiques, électives ou administratives, des outils de proximité permettant de renforcer leur culture déontologique, notamment en étendant aux fonctionnaires et aux magistrats de l’ordre judiciaire les principes déontologiques prévus par les lois sur la transparence de la vie publique (proposition n°5), en créant un réseau d’interlocuteurs déontologiques dans les collectivités territoriales et les administrations (proposition n°6), en généralisant les chartes de déontologie (proposition n°7) et en développant des formations déontologiques (proposition n°8).

2/ Associer et informer les citoyens, pour renforcer la transparence de l’action publique et permettre à chacun de constater la probité des responsables publics.

Cet objectif de transparence devrait notamment conduire à ouvrir plus largement certaines données publiques, afin de donner accès à des informations qui sont aujourd’hui publiques mais dont il n’est pas aisé de prendre connaissance ou qu’il est impossible de s’approprier (proposition n°9). De la même manière, les échanges inhérents à la délibération démocratique mériteraient d’être clarifiés en donnant une plus grande visibilité à l’activité des représentants d’intérêts (proposition n°10) et à l’impact de leurs relations avec les responsables publics dans le processus d’élaboration des normes législatives et règlementaires (proposition n°11).

3/ Garantir le juste usage des moyens publics, en veillant à ce que les contrôles dont font l’objet les responsables publics soient adaptés, proportionnés et efficaces.

Dans cette perspective, il est d’abord proposé de confier à la Cour des comptes la certification des comptes, rendue publique, des formations politiques bénéficiant de financements publics (proposition n°12) et d’améliorer la transparence financière de l’élection présidentielle en renforçant le contrôle des dépenses engagées par les candidats (proposition n°13).

Il semble également nécessaire d’engager une réflexion pour adapter les moyens dévolus aux parlementaires en tenant compte de la fin à venir de la pratique du cumul des mandats et de la nécessité d’une plus grande transparence (proposition n°14). En effet, la juste indemnisation des élus constitue un élément fondamental du fonctionnement démocratique.

Par ailleurs, même s’il est évidemment trop tôt pour dresser un bilan complet un an seulement après l’entrée en vigueur des lois relatives à la transparence de la vie publique, il n’en demeure pas moins que les premiers mois de mise en œuvre ont révélé la nécessité de clarifier les règles de contrôle de la situation patrimoniale des responsables publics en simplifiant la démarche déclarative et en revoyant la coordination avec l’administration fiscale (proposition n°15). Cela devrait permettre de sécuriser leur situation tout en s’assurant de l’absence d’enrichissement illicite à l’occasion de leurs fonctions.

4/ Améliorer la sanction des manquements à l’exemplarité, afin que les comportements individuels contraires la probité, qui discréditent l’ensemble de l’action publique, soient justement mais fermement sanctionnés.

À cette fin, les dispositifs permettant de détecter les infractions à la probité commises par les responsables publics doivent être perfectionnés, ce qui signifie faciliter le signalement des infractions pénales à la probité publique en harmonisant le recours à l’article 40 du code de procédure pénale (proposition n°16) et coordonner l’action des structures de l’État qui connaissent des infractions à la probité publique (proposition n°17).

De même, ceux qui se rendent responsables de graves manquements à leurs obligations en matière de probité devraient être plus systématiquement écartés de la vie publique que ce soit en assurant une meilleure application de la peine d’inéligibilité en cas de condamnation pénale pour des atteintes à la probité (proposition n°18) ou en ouvrant aux assemblées la possibilité de destituer certains de leurs membres en cas de manquement grave à l’exemplarité (proposition n°19).

Enfin, dans la mesure où le maniement de fonds publics doit faire l’objet d’une attention particulière, il apparaît nécessaire de responsabiliser les ordonnateurs, par la modernisation de la Cour de discipline budgétaire et financière (proposition n°20).